《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责的规定〉的实施办法》的理解与适用

胡仕浩 何帆

　　为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》（以下简称《规定》），最高人民法院结合法院工作实际，在广泛征求社会各界、各级法院和一线法官意见基础上，研究制定了《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责的规定〉的实施办法》（以下简称《办法》），报经中央同意后正式发布。现就《办法》总体思路和贯彻实施中需要注意的问题说明如下：

　　一、总体思路

　　《办法》共二十四条，涉及免受干预、免责机制、救济渠道、公正考核、安全保障、休假权利、薪酬保障等内容，是对《规定》的细化和落实。总体起草思路是：

　　（一）坚持于法有据。《办法》以现行法律和《规定》为依据，适当借鉴吸收了既往改革成果。由于立法未授权法官当庭径行判处扰乱法庭秩序罪，也未赋予司法警察在法院之外采取强制措施的权力，《办法》对法庭秩序维护、法警执法权限等相关内容未作突破。对行为人构成扰乱法庭秩序罪等犯罪的，《办法》要求及时移送公安机关追究刑事责任；对发生在法院之外威胁、侵害法官权益的行为，《办法》要求相关法院商请公安机关做好应急处置工作，必要时采取保护措施。

　　（二）突出问题导向。近年来，针对法官、审判辅助人员及其近亲属的威胁、侮辱、骚扰和暴力侵害事件增多，凸显了对司法人员履职保障的不足，主要体现在缺乏组织保障、硬件支撑、救济渠道、协调机制等方面。《办法》针对上述突出问题，更加侧重于设红线、给政策、补短板，进一步健全完善司法人员履职保障机制。

　　（三）细化条文表述。《办法》结合中央司改办负责同志对《规定》的解读，对《规定》条文作了进一步细化。如《规定》首次在中央文件中明确“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求”，但在征求意见过程中，各地法院普遍建议最高人民法院明确哪些属于“超出法定职责范围”的事务，经广泛征求意见，《办法》第二条以列举方式明确了超出法定职责范围的事务。此外，考虑到《规定》多处出现“依照法律和相关规定”字样，为强化针对性和操作性，指导下级法院严格执行《规定》，《办法》对相关违法行为可能涉及的罪名予以细化，如对“偷窥、偷拍、窃听、散布法官或其近亲属隐私的行为人”，明确“构成侵犯公民个人信息罪等”罪名的，依法追究刑事责任，强化条文的操作性。

　　（四）强化组织保障。征求意见过程中，各地普遍反映，《规定》印发后，法院内部亟需有专门组织负责法官履职保障事宜，承担具体工作的机构亦应当明确。有法院提出，考虑到法官惩戒委员会只设在省一级，法官权益保障委员会设在高级法院层面即可，便于统筹协调相关工作。经认真研究，我们认为，法官权益保障事务涉及面广、头绪较多，不仅仅局限于法官惩戒工作，如果只设在高级法院，不利于提升效率、完善机制、应急处置，因此，《办法》提出各级法院均应设立法官权益保障委员会，并明确了委员会组成人员及其职能，具体工作可由本院人事管理部门承担。本级法院法官权益保障委员会对法官依法履职保障不力的，法官可以向上一级法院法官权益保障委员会提出控告。

　　（五）推进机制建设。为确保司法人员履职保障工作机制化、常态化，《办法》着重健全以下几项机制建设：第一，完善法官申请复核、复议、申诉和提出控告的机制。第二，明确对履职保障设施的建设和配备要求，如要求法官办公区域与审判区域相对隔离、严格安检标准、为法官配备录音录像设施和提供专门会见、接待场所。第三，强化庭审秩序和机关安全保障机制。区分不同场所、不同行为，规定了应急处置措施。第四，在《规定》基础上，进一步要求落实法官在薪酬保障、教育培训、心理疏导、医疗保障和休息休假方面的权利。

　　二、关于不得要求法官从事超出法定职责范围的事务

　　《规定》第三条明确：“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求。”《规定》发布后，仍有部分地方以红头文件、行政摊派等形式，要求法院派员协助交警执勤、参与治安巡逻。少数地方法院仍安排法官从事卫生环境整治等事务，并作为政绩宣传。上述现象均引起争议，并在新闻媒体、社交网络上造成不良影响。

　　综合考虑各方意见和工作实际，《办法》以列举方式，将“招商引资、行政执法、治安巡逻、交通疏导、卫生整治、行风评议等”界定为“超出法定职责范围的事务”，要求各级法院不仅应当拒绝任何单位、个人安排法官从事上述事务的要求，也“不得以任何名义安排法官从事上述活动”。

　　征求意见过程中，有的部门建议将“征地拆迁”也列入“超出法定职责范围的事务”，但按照相关法律和司法解释，目前征地拆迁领域部分案件仍由人民法院负责裁决并组织执行，因此，《办法》未将征地拆迁工作完全排除于法定职责范围之外，但严禁人民法院工作人员提前介入土地征收、房屋拆迁等具体行政管理活动，杜绝参加地方牵头组织的各类“拆迁领导小组”“项目指挥部”等临时机构。

　　《办法》印发实施后，各级法院应当主动向地方党委汇报《规定》和《办法》主要内容，结合中办、国办近日印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，配合推进地方法治建设，树立当地良好法治形象。对于文明城市创建、交通秩序维护等工作，人民法院应当通过依法公正审理相关案件、适时发布典型案例、完善以案说法机制等法定职责范围内的方式参与，以依法履职的实际成效，为地方提供诚信有序的市场环境、和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境和舒适美好的生活环境。

　　三、关于法官免受非法处理、处分的权利

　　《规定》以较大篇幅规定了将法官调离、免职、辞退以及作出降级、撤职处分的情形，并明确了法官承担错案责任的范围。涉及错案责任的认定标准、追究范围、承担方式和惩戒程序等内容，最高人民法院下一步将根据《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》和《规定》，研究制定法官惩戒工作办法。《办法》仅明确“法官履行法定职责的行为，非经法官惩戒委员会听证和审议，不受错案责任追究。”

　　为了体现对法官依法履职的保护，《办法》从三个层面，规定了法官受到非法处理、处分时的救济渠道和救济方式。一是明确法官非因法定事由，非经法定程序被调离、免职、辞退或者受到降级、撤职等处分的，其所在法院应当及时予以纠正，或者建议有关机关予以纠正。二是明确法官提出异议、申请复议和申诉的权利。法官对涉及本人的惩戒意见不服的，可以向作出审查意见的法官惩戒委员会提出异议；对涉及本人的处理、处分决定不服的，自收到处理、处分决定之日起三十日内可以向作出决定的法院申请复议，并有权向上一级法院申诉。三是明确法官受到错误处理、处分后的救济措施。对法官作出错误处理、处分决定的，在错误被纠正后，当事法官所在法院应当及时恢复其职务、岗位、等级和薪酬待遇，积极为其恢复名誉、消除不良影响，视情对造成的经济损失给予赔偿或者补偿，并商请有关机关依法追究诬告陷害者或者滥用职权者的责任。

　　四、关于法官绩效考核工作

　　随着司法责任制改革的全面推开和深入推进，法官绩效考核工作的重要性日渐凸显。只有建立科学合理、符合规律、覆盖全面的审判绩效考核体系和工作机制，入额遴选和员额退出工作才能顺利开展，定期晋升和择优选升才有科学依据，绩效考核和奖金分配才会公平公正。《办法》第八条、第十六条、第十九条从不同层面，围绕绩效考核和相关配套机制作出规定。

　　（一）健全完善法官考评委员会工作机制。《法官法》第四十八条、第四十九条明确了法官考评委员会的设置、职责和组成。长期以来，由于绩效考核工作未得到应有重视，各级法院法官考评委员会未能充分发挥作用，有的法院甚至未设立法官考评委员会。

　　为夯实司法责任制改革的制度基础，《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第二十一条明确：“各级人民法院应当成立法官考评委员会，建立法官业绩评价体系和业绩档案。”《办法》进一步要求各级法院健全完善法官考评委员会工作机制，由法官考评委员会组织、领导对法官的考核、评议工作。对法官审判绩效的考核、评价，必须由法官考评委员会作出，考核结果应当公示。

　　为强化法官考评委员会的代表性和公信力，弱化绩效考核中的“行政化”色彩，《办法》明确，法官考评委员会成员除本院院长、相关院领导、相关部门负责人外，必须有若干法官代表，法官代表由全体法官推选产生。具体组织办法和产生办法，未来可由专门文件规定。

　　（二）建立科学合理的绩效考核体系。我国幅员辽阔，地区差异大，不同地域、不同审级的法院情况各异，不可能用同一套法官绩效考核体系涵盖，因此，《办法》提出，对法官绩效“考核的指导意见由最高人民法院统一制定，各级人民法院结合辖区实际进一步细化，并报上一级人民法院备案”。最高人民法院已印发《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见（试行）》，对绩效考核工作提出具体指导意见。

　　需要注意的是，传统对法官的业绩考评，容易陷入四个误区：一是忽视工作实绩，不注重明确标准、划分档次，导致内部干多干少一个样、干好干坏一个样，影响办案积极性；二是简单按照办案数量核算各个法院、庭室或法官的工作量，无法准确界定各类案件的难易程度和实际工作投入，不能实现立案、刑事、民事、行政、审监等不同部门之间工作量的科学比对；三是过于注重结案率、发改率、调解撤诉率等量化指标考评，造成业绩评价导向偏差；四是绩效考核与法官等级、行政职务挂钩，导致绩效奖金核算存在科层制与行政化倾向。

　　实践中，一些试点法院结合辖区实际，建立了法官业绩档案，通过科学测算和综合加权，以案件权重、难度系数取代具体案件数，强化业绩考评导向性，实现考核标准科学化，得到广大法官的认同。综合考虑试点经验，《办法》第八条、第十六条进一步明确，对法官审判绩效的考核办法和评价标准，应当合理设置权重比例，注重审判工作实绩，充分考虑地域、审级、专业、部门、岗位之间的差异，但不能超出法官的法定职责和职业伦理。考核结果和业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据。绩效考核奖金的发放，应当遵循审判实绩导向，坚持公开、公平、公正的原则，不得与法官等级、行政职级挂钩，注重向一线人员倾斜。

　　（三）建立系统完备的法官工作饱和度测算机制。建立科学合理的法官绩效考核体系，有利于推动法官办好案、多办案。但从权益保障上看，法官办案亦有极限，并非多多益善。在绩效考核过程中，应当综合考虑法官工作量、辅助人员配置情况与办案质量、效率、效果之间的关系，一旦发现法官办案负荷过重，可能影响到身心健康和办案质效，必须适时作出调整。因此，《办法》第十九条要求，人民法院应当根据审判规律和法院实际，合理测算法官工作饱和度，科学确定法官工作量，适时调整法官员额配置或者增补审判辅助人员，不得强制要求法官在法定工作日之外加班。

　　五、关于履职保障设施建设

　　总结实践中法官、审判辅助人员权益受到侵害的教训，《办法》就履职保障设施建设提出了明确要求：

　　（一）关于办公区域与公共区域的隔离。《办法》要求各级人民法院的立案信访、诉讼服务、审判区域应当与法官办公区域相对隔离，并配备一键报警装置，便于及时处置突发事件。有条件的法院，还应当设置法官专用通道。

　　（二）关于安检设备和人员配备。从调研情况看，许多法院内部安全保护标准要求未落到实处，主要表现为安检设备不达标，安检人员不合格，安检意识不够强，一些基层法院特别是派出法庭虽然安装了安检设备，由于人员、经费等原因，日常并不使用。《办法》要求各级法院严格执行《人民法院安全保卫工作人员和装备配置标准》和《人民法院司法警察不同执勤岗位警用装备配备标准》，普遍设立安全检查岗，配备相应安全设备，强化安检人员责任意识、规范意识和操作水平。

　　（三）关于录音电话和记录设备。实践中，一些具有干预、过问、威胁、侮辱等性质的信息多是通过办公电话传递。此外，法官、审判辅助人员会见、调解或参与执行时，也可能遭遇当事人的谩骂侮辱或暴力威胁。《办法》要求各级法院为法官、审判辅助人员配备具有录音功能的办公电话和具有录像功能的执法记录仪等设备，及时记录、存储相关信息。

　　（四）关于专门会见、接待场所。除了审判法庭，法官、审判辅助人员有时基于工作需要，需要会见、接待当事人及其代理人，但许多法院缺乏专门场所，会面只能在立案大厅、法院楼道或者办公室进行，不利于保障办案人员权益。《办法》要求各级法院为法官、审判辅助人员提供配备录音录像设施的专门会见、接待场所。法官在审判法庭外会见、接待当事人及其代理人的，可以要求在专门场所进行，并有权拒绝当事人及其代理人单方面会见、接待的要求。

　　六、关于法官个人信息安全

　　实践中，部分法院在推进司法公开平台建设的同时，存在法官个人信息过度公开情况，法官的住宅电话等信息也被公开，给法官及其家人的日常生活带来困扰。一些法院要求法官必须“24小时在线”，随时接听当事人电话，但部分“骚扰”电话严重影响到法官日常开庭、办公，此外，与当事人单方通话也存在违反司法职业伦理之嫌。因此，《办法》要求各级法院充分发挥诉讼服务中心、12368诉讼服务平台和诉讼服务网站等平台查询信息、答复咨询、联系法官的作用，避免因信息过度公开影响法官的审判工作和日常生活。通过审判流程信息公开平台对外公开法官姓名、照片、职务、等级、办公电话和工作邮箱之外信息的，应当征得法官本人同意。

　　七、关于维护法官人身安全保障

　　加强法官的履职安全保护，是维护法律权威、厉行法治的必然要求，也是国际通行做法。实践中，庭审秩序维护、机关安全保卫、法官人身保护和各类应急处置任务主要由司法警察、机关安全保卫部门承担，但是，一些暴力威胁、滋扰和侵害法官及其近亲属的行为发生在法院之外，最典型的就是北京昌平区法院马彩云法官遇害事件。《办法》起草过程中，有同志建议进一步拓展司法警察职能，尤其是在法官八小时以外安全保障问题上发挥更大作用。但是，按照相关法律和司法文件，司法警察仅在法院内部具有执法权，在法院外不具有执法权。此外，司法警察人数较少，难以像公安机关那样对社会面进行网格化布警和控制，指望司法警察贴身保护或及时出警，都不具备可行性。因此，在司法警察的执法权限问题上，《办法》未作突破性规定。

　　《规定》已经明确公安机关保护司法人员依法履职的责任，要求公安机关接警后应当快速出警、果断处置、坚决打击。因此，人民法院应当积极配合当地党委，整合公安、综治、网监等多部门力量，推动建立党委统一领导下“信息互通、行动互联、风险共担”的预警、应急和联动协作机制，有效维护法官人身安全。法官因依法履行法定职责，本人或其近亲属遭遇恐吓威胁、滋事骚扰、跟踪尾随，或者人身、财产、住所受到侵害、毁损的，其所在人民法院应当商请公安机关依法处理，必要时先行派遣工作人员采取保护措施。

　　八、关于审判辅助人员的保护

　　审判辅助人员与法官同处审判一线，一体接受《规定》和《办法》的保障。《办法》第二十一条规定：“对审判辅助人员依法履行法定职责的保护，参照适用本办法。”与审判辅助人员依法履职保护相关的事务，由各级法院法官权益保障委员会统筹负责。各级法院应当针对审判辅助人员的职业特点，完善保障机制和考核办法，确保履职保障范围覆盖全部一线办案人员。

（作者单位：最高人民法院司改办）